Svårt att tillämpa offentlighetsprincipen

Frågor til Per Hagström
4 feb 2019

Allmän handling eller inte ? – hur ska vi tillämpa biblioteksregeln

//
Kommentarer0

av Olle Ebbinghaus
En faktor av betydelse för informationshanteringen inom offentlig sektor är om informationen som hanteras är allmänna handlingar eller inte. Det är i de flesta fall tydligt. Det finns kriterier för när en handling är inkommen respektive upprättad och förvarad hos en myndighet. Många gånger kan dessa kriterier ligga till grund för ganska enkla regler som kan tillämpas av alla som arbetar i den offentliga sektorn. Ett exempel på en sådan regel är att allt som skickas till en myndighet från någon annan är en allmän handling.

Det finns dock vissa undantag och specialregler i andra kapitlet i tryckfrihetsförordningen (TF) (där reglerna om allmänna handlingar finns) som försvårar den praktiska tillämpningen. En sådan är den så kallade biblioteksregeln. I 2 kap. 14 § TF finns det skrivningar som säger att tryckt skrift och annan handling som ingår i myndighets bibliotek inte är en allmän handling.

Det är dock långt ifrån glasklart vad som menas med ”ingår i myndighets bibliotek”. Här kommer några exempel.

Ett ”riktigt” bibliotek

  • Det behöver inte innebära att det finns ett ”riktigt” bibliotek hos myndigheten, eller att handlingarna behöver finnas på något visst ställe hos myndigheten. Handlingarna kan finnas lite överallt. De ska dock inte ha arkiverats, för då blir de allmänna handlingar.

Referensmaterial

  • Referensmaterial som kommer in till myndigheten och som inte är en del av ett pågående ärende, projekt, uppdrag eller liknande kan i många fall vara att anse som biblioteksmaterial och alltså inte en allmän handling. Detta gäller till exempel handböcker, tidskrifter, kursmaterial från externt arrangerade kurser eller konferenser och allmän information om ett ämne som är nedladdat från internet.

Samma handlingar som finns hos många myndigheter

  • Handlingar som är lätt tillgängliga, såsom offentliga utredningar, har många myndigheter som rutin att inte arkivera. Här rör man sig i praktiken i gränslandet mellan att gallra, med kort frist, om det är att betrakta som en allmän handling och att betrakta det som en enskild handling med stöd av biblioteksundantaget.

Låt handlingens funktion styra

Handlingarnas funktion i relation till den verksamhet som myndigheten bedriver bör vara avgörande för om undantaget kan användas eller inte.  Ombedes myndigheten i ett e-postmeddelande från sitt departement att svara på en debattartikel som finns publicerad på nätet, så torde både e-postmeddelandet och artikeln vara inkomna allmänna handlingar. Om däremot en artikel sparas och förvaras hos myndigheten för att läsas av myndighetens tjänstemän i allmänt orienterande syfte så är undantaget tillämpligt. Artikeln är inte en allmän handling. Det handlar alltså om vilken funktion och syfte som handlingarna har i myndighetens verksamhet.

Handlingar som upprättas inom myndigheten kontra biblioteksregeln?

När det gäller handlingar som myndigheten själv upprättar har jag haft uppfattningen att utrymmet för biblioteksregeln är mycket litet eller obefintlig. Myndigheter finns ju för att bedriva sin verksamhet, inte för att producera referens- och biblioteksmaterial. Det innebär att handlingar som upprättats blir allmänna handlingar när de färdigställs eller när ärendet avslutas och arkiveras. Fast är det så enkelt egentligen?

Vi ställer några frågor till Per Hagström, jurist och journalist som bland annat driver sajten allmanhandling.se på uppdrag av föreningen Utgivarna:

OE: Du har utifrån några rättsfall upptäckt att det finns oklarheter i hur biblioteksundantaget kan tillämpas. Jag blev mest förvånad över de delar som innebär att man bedömde att vissa interna handlingar som myndigheter upprättat var biblioteksmaterial. Kommentar?

– Ja, det finns domar och JO-beslut som säger att interna handböcker och instruktioner på myndigheter ska ses som en del av referensbiblioteket snarare än som allmänna handlingar och de förvånar mig också. Samtidigt tycker jag att praxis spretar. Det finns avgöranden som pekar åt motsatt håll.

OE: Hur tycker du tjänstemän inom offentlig sektor ska agera när det finns svårtillämpade gråzoner i reglerna om allmänna handlingar? Alla har ju inte möjlighet att lära sig detaljer i detta snåriga regelverk.

– Det är inte förbjudet att lämna ut en icke allmän handling. Så varför inte vara tillmötesgående om någon visar intresse för den? Om en handling däremot är sekretessbelagd i någon del ska den så klart inte lämnas ut. Men hur mycket hemligt kan det finnas i en handbok om bygglovsärenden eller vad det nu kan vara?

OE: Behöver reglerna som gäller handlingsoffentligheten ändras tycker du?

– Jag tycker att det finns ett behov av insyn i interna handböcker, instruktioner och policyer. Det är dokument som kan ha stor inverkan på hur myndigheter agerar i olika frågor, trots att de inte är riktiga rättskällor. Då är det viktigt att allmänheten kan kontrollera om de verkligen stämmer överens med gällande rätt.